한 국가의 주택문제에 대응한 정책은 ‘누구’를 대상으로 하느냐에 따라 매우 복잡하게 전개된다. 최근 정부의 정책이 그렇듯이 집값 상승을 통하여 경제를 활성화시키고자 하면 집을 구입할 능력이 있는 사람이 목표집단이 되고, 자기 집이 없어 열악한 주거환경과 과도한 주거비부담으로 고통받는 계층의 주거안정을 도모하고자 하면 무주택서민이 목표집단이 된다.

우리나라의 저소득층용 주택은 공공임대주택과 민간임대주택으로 구분된다. 공공임대주택은 토지주택공사와 도시개발공사가 공급하는데 토지비, 건축비, 관리비 등에 비해 임대수익이 적어 적자의 주된 원인이 되고 있다. 이러한 이유로 우리나라에도 이제 과거와 같이 대량으로 공공임대주택을 공급하기 어려운 상황에 이르렀다. 또한 공공임대주택중 상당 비율이 일정 기간이 경과한 후 분양되므로 공공임대주택은 새로운 공급이 없으면 점차 감소하게 된다. 물론 이윤을 목적으로 하는 민간임대주택은 경제적 약자가 부담하기에는 임대료가 높은 실정이다.

이러한 배경으로 최근 우리나라에서는 공공임대주택의 대안으로서 사회주택(social housing)에 대한 논의가 시작되고 있다. 사회주택은 영리를 목적으로 하지 않는 저소득층을 위한 주택을 말한다. 사회주택은 주택문제를 스스로의 경제력에 의해 해결할 수 없는 주택소요(housing needs) 집단이 존재하고, 또 이들의 주거안정이 사회적으로 매우 중요한 위치를 점하면서 보급되기 시작하는 특성이 있다. 사회주택은 또한 절대적 빈곤상황에서보다는 상당 수준의 사회발전이 성취된 후, 즉 절대적 빈곤보다는 상대적 빈곤이 중요한 문제로 등장할 때 나타난다. 이러한 특성으로 영국, 네덜란드, 덴마크 등 유럽에서는 1900년을 전후하여 노동조합과 자선사업가 등을 중심으로 사회주택이 자리잡기 시작하여, 1989년에는 전체 주택에서 사회주택이 차지하는 비중이 공공임대주택의 공급에 초점을 둔 유럽국가에서 비교적 높게 나타나는데, 네덜란드가 43%로 가장 높고, 영국(25%), 덴마크(20%), 독일(18%) 등으로 이어진다. 시장기능을 중시하고 자가확대에 주택정책의 초점을 둔 미국은 2% 수준으로 그 비중이 매우 낮은 것으로 나타난다.

주택시장에 대한 정부의 정책개입이 심한 우리나라의 경우, 경제규모와 소득수준을 감안하면 사회주택의 도입 및 활성화는 벌써 시작되었어야 했는지도 모른다. 우리나라의 경우 지난 1989년부터 공급되기 시작한 영구임대주택을 사회주택이라고 할 수 있다. 그러나 영구임대주택은 공공부문에서 공급 및 관리를 하며, 민간의 참여가 배제되었다는 점에서 오늘날 논의되는 사회주택과는 차이가 있다. 이처럼 사회주택은 관심 밖의 이슈로 떠돌다가 공공임대주택 공급의 한계와 더불어 청년층을 비롯한 새로운 주거약자의 등장 등으로 본격적 논의와 제도적 장치를 마련하기 시작하였다. 지난 2014년 12월 말, 서울시의회는 ‘사회주택 활성화 지원에 관한 조례’를 제정하였다. 이 조례의 주된 내용은 청년 등 사회경제적 주거약자의 주거안정을 위한 주택공급과 이를 위한 사회적 경제주체에 대한 지원 등이다. 민간부문에서도 청년들의 주거문제를 해결하기 위해 ‘비영리 주거모델’ 실험을 목표로 하고 있으며, 2014년 ‘민달팽이 주택협동조합’을 창립되는 등 활발한 움직임이 나타나고 있다.

사회주택은 시장기능에 의해 주거서비스를 확보할 능력이 없는 계층에 대한 주거지 확보방안이다. 일반적으로 주거상황은 저렴주택 혹은 부담가능한 주택(affordable housing)을 기준으로 평가되는데 대표적인 지표로서 소득대비 주택가격(PIR: price to income ratio)과 소득대비 주거비(RIR: rent to income ratio)를 사용한다. 세계적으로 주택가격이 소득에 비해 3~6배 정도, 주거비가 소득의 30% 이하일 경우 큰 문제는 없는 것으로 간주되고 있다. 그러므로 연예-결혼-취업포기를 대표하는 3포세대가 급기야 6포-9포세대로 추락하는 오늘날의 새로운 경제적 약자인 청년들을 생각할 때, 그들의 삶의 공간문제를 완화할 수 있는 한 돌파구로서 사회주택은 상당한 의미를 지닌다고 할 수 있다.

아직은 우리나라에서 사회주택의 공급과 운영에 관한 구체적 윤곽이 드러나지 않는 상태이므로 자세한 내용을 알 수 없다. 그러므로 본고에서는 외국의 경험에 비추어 볼 때, 사회주택의 공급방식별 특성과 공급우선순위를 간략하게 소개하는 것으로 대신하고자 한다. 우리나라의 경우 사회주택의 공급을 상호부조적 직접개입을 중시하는 유럽식으로 할 것인가 아니면 시장기능에 의존하는 미국식으로 할 것인가를 결정해야 한다. 유럽식은 국가로부터 보호를 받아야 할 도시영세민에게 직접적인 혜택을 줄 수 있는 장점이 있는 반면 임간임대시장을 위축시키고 주택산업에 악영향을 미치는 문제가 있다. 또한 영리를 목적으로 하지 않으므로 유지관리비 등의 부담이 점차 증가하는 문제도 있다. 반면 미국식은 공공의 부담이 적고 기존 임대산업과 주택건설산업에 영향을 미치지 않는 장점이 있으나 불량촌을 형성하고 소득계층 간 주거지를 분리시키며, 나아가 도시 주거약자에게 직접적인 혜택이 없는 문제가 있다. 그러나 어떠한 방식을 택하건 사회주택의 공급우선권은 주거약자, 노년기의 빈민가구, 신체장애가구 등에 주어진다. 우리나라는 외국의 경우와 달리 대학생, 신혼부부 등 사회초년생을 염두에 둔 사회주택이 먼저 대두되고 있다.

사회주택을 원활하게 공급하기 위해서는 중앙정부와 지방정부를 비롯한 공공부문과 주거약자 지원을 목표로 하는 민간단체 등 다양한 주체들이 각자의 영역에서 책임 있는 역할을 다할 때 성취될 수 있다. 즉 공공부문은 제도적 장치를 마련하여 사회주택을 공급할 수 있는 자금, 토지를 제공하는 한편, 조세제도를 통한 세제 지원 등을 담당하고, 민간부문에서는 사회주택을 건설하고 그 이후 더 이상의 도움없이 스스로 운영 및 관리를 할 수 있는 역량을 갖추어야 할 것이다.