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76년만에 도입된 자치경찰제, 그러나 아직은 미완성

전형적 자치경찰제와는 거리 먼 국내 제도, 개선 위해 예산 확보 등 필요

● 자치행정제와 자치경찰제에 대한 이해

지방자치는 법적 의미와 정치적 의미로 구분할 수 있다. 법적 의미는 국가로부터 독립하여 스스로 책임을 부담하는 자치단체가 공적 업무를 수행하는 자치행정을 말한다. 자치권을 단체의 법적 권리로 규정하며, 지방분권주의에 그 뿌리를 둔다. 단체자치라고도 한다. 단체자치 형태는 독일・프랑스 등의 대륙법계 국가를 중심으로 발달하였다. 정치적 의미는 정치적 원리로서의 자치행정을 말하며, 자치권을 주민의 자연권으로 간주하며, 민주주의에 그 뿌리를 둔다. 주민자치라고도 한다. 주민자치 형태는 영국・미국 등의 영미법계 국가에서 발달하였다.

 

우리나라는 단체자치와 주민자치가 혼합된 지방자치제를 가진 경우이다.

 

즉, 우리 헌법은 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있고, 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다고 규정하고 있다. 바로 그 법률이 지방자치법이다. 이 법은 자치단체를 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 및 시, 군, 구로 나눈다. 그리고 자치단체장으로 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사, 시장, 군수, 구청장을 두며, 이들은 민주주의 원칙에 의하여 주민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된다. 우리나라는 최초로 자치단체장 선거를 1995년 6월 27일에 치러 본격적인 자치행정 시대를 열었다. 올해 6월 1일에 제8회 전국동시지방선거가 있었고, 학생들도 민주시민으로서 투표권을 행사하였을 것이다. 이처럼 학생들을 포함한 지역주민들이 선출한 자치단체장이 자치행정에 관한 사무를 총괄하는 방식이 자치행정제이다.

 

그리고 자치경찰제란 자치단체장이 자치행정의 일부로 경찰에 관한 사무를 함께 관장하는 것을 말하며, 서울특별시장, 시도지사, 시장, 구청장 등이 경찰권한을 행사한다.

 

● 2021년 7월 1일, 자치경찰제, 서막을 열다

1945년 10월 21일에 미군정청에 의하여 국가경찰이 출범한 이래로 자치경찰제의 도입은 정부의 오랜 숙제이었다. 그러나 자치행정제 조차 정착되지 못한 한국적 상황에서는 그 추진이 지지부진하였다. 특히 정치권과 경찰조직 등 여러 이해관계가 얽혀 대통령이 바뀔 때마다 도입하려는 자치경찰제의 모습이 달랐다. 결국 여러 논란을 거쳐 2020년 12월 22일 자로 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률(이하 경찰법으로 칭)을 개정하여 2021년 7월 1일부터 자치경찰제를 시행하고 있다. 현행제도를 소개한다.

 

첫째, 권한의 분류와 소재이다. 경찰사무를 국가경찰사무와 자치경찰사무(생활안전, 교통, 여성청소년)로 구분하고, 국가사무는 경찰청장이, 자치사무는 시도지사(예: 대구시장)가 담당한다. 시도지사 소속으로 자치경찰위원회(합의제 행정기관: 의사결정 및 집행권을 가진 행정기관임)를 둔다. 즉, 시도지사가 직접 자치사무를 담당하는 것이 아니라 자치경찰위원회(예: 대구자치경찰위원회)가 담당한다. 자치경찰위원은 7명이며, 위원장 1명, 사무국장 1명은 상임위원이고, 나머지 5명은 비상임위원이다. 모든 위원은 일정한 요건을 가진 사람에 대해 국가경찰위원회 추천 1인, 시도의회 추천 2인, 시도교육감 추천 1인, 시도추천위원회 추천 2인 및 위원장을 시도지사가 임명한다. 따라서 실질적으로 시도지사는 위원장 1인에 대한 직접적 임용권을 행사한다. 둘째, 시도자치경찰위원회는 자치경찰사무를 시도경찰청장(예: 대구경찰청장)에게 위임하고, 그 권한행사를 지휘감독한다. 이는 자치경찰사무를 담당할 자치경찰공무원이 존재하지 않기 때문에 국가경찰조직인 시도경찰청(예: 대구경찰청)에게 위임하는 것이다.

 

셋째, 자치경찰사무 중 범죄수사(예: 성범죄, 아동학대, 가정폭력 등)를 담당하는 경찰은 국가수사본부장의 지휘감독을 받는다. 즉, 자치경찰위원회의 지휘감독권이 미치지 아니한다. 결국 실질적 자치경찰사무는 범죄예방, 교통안전, 여성청소년보호 등의 업무영역이고, 이 또한 국가경찰공무원이 시도경찰청, 경찰서 등에서 수행하며, 자치경찰위원회는 이들을 시도경찰청장을 통하여 간접적으로 지휘감독하는 것이다.

 

넷째, 대통령이 시도경찰청장을 임명할 때는 경찰청장이 자치경찰위원회와 협의하여 추천한 사람 중에서 행정안전부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 임용한다. 즉, 자치경찰위원회의 의견을 반영할 수 있는 여지를 두었으나 최종 임용권자는 대통령이다.

 

다섯째, 경찰청장은 자치경찰사무를 담당하는 경정의 전보ㆍ파견ㆍ휴직ㆍ직위해제 및 복직에 관한 권한과 경감 이하의 임용권(신규채용 및 면직에 관한 권한은 제외)를 시도지사에게 위임한다. 임용권을 위임받은 시ㆍ도지사는 경감, 경위로의 승진임용권을 제외한 임용권을 자치경찰위원회에 다시 위임한다. 위원회는 그 권한의 일부를 시도경찰청장에게 다시 위임할 수 있다. 즉, 경찰청장이 자치경찰 사무 담당 경정 이하 경찰공무원의 인사권을 시도지사에게 위임하나, 시도지사는 그 가운데 경감⋅경위 승진임용권만 행사한다. 나머지는 자치경찰위원회에게 반드시 위임해야 한다. 위원회는 이를 다시 시도경찰청장에게 위임할 수 있다.

 

이와 같이 복잡한 인사권 행사의 양태는 자치경찰사무를 담당하는 경찰의 신분이 국가공무원이고, 그 소속이 자치단체(예: 대구시)가 아니라 시도경찰청(예: 대구경찰청)이기 때문에 야기되는 현상이다.

 

정리하자면 현행 한국의 자치경찰제도는 경찰법상 형식적으로는 자치경찰사무를 자치단체장이 수행토록 하고 있지만, 실질적으로는 국가경찰이 대신 수행하고 있고, 자치경찰공무원이 존재하지 않으며, 자치경찰조직으로는 상급관청으로 자치경찰위원회만이 존재하며, 그 산하의 집행기관이 존재하지 않는 앞서 설명한 자치행정주의 국가의 자치경찰제와는 매우 거리가 있다. 

 

● 전형적인 선진 민주주의 국가의 자치경찰제도란 어떤 모습일까?

영국은 1829년에 세계 최초로 근대적인 형태의 경찰조직을 창설한 국가로서 매우 모범적인 자치경찰제의 형태를 보여준다.

 

첫째, 우리나라와 같은 형태의 국가경찰(경찰청)이 존재하지 않고, 특별경찰인 국방부경찰(국경수비, 테러진압 등), 민간원자력경찰(원자력시설 경비), 철도경찰(철도, 지하철 담당), 국가범죄수사청(중요사건 수사와 기소담당) 등이 국가 단위의 경찰 사무를 부분적으로 각각 수행한다. 즉 우리나라와 같은 형태의 계층적 국가경찰조직이 없다. 대신 내무부 장관이 자치경찰 및 특별경찰을 공통으로 아우르는 규정을 제정하거나 자치경찰을 독립적인 행정감사기관(HMICFRS)에 감사를 의뢰하는 권한을 행사한다. 둘째, 모든 경찰사무는 지역경찰(Local Body)이 담당한다. 지역경찰의 장은 경찰및범죄총감(Police and Crime Commissioner)이라고 한다. PCC는 주민들이 투표로 선출하며, 임기 4년이다. 정당 소속 혹은 무소속 출마 모두 가능하다. 선거에서 승리 시 연임이 가능하다. 셋째, 경찰청장과 경찰공무원(Constable)은 PCC의 지휘감독 하에 있다. 넷째, PCC는 원칙적으로 경찰청장 임용권을, 경찰청장은 소속 경찰관에 대한 임용권을 갖는다. 다섯째, PCC를 견제하기 위하여 지방의회에 경찰 및 범죄위원회(Police and Crime Panel)를 둔다. PCP는 원칙적으로 지방의회 의원들로 구성한다. 여섯째, PCC는 상호협조하며, 내무부장관이 제시하는 치안목표를 반영한 치안정책, 예산수립 및 집행 등을 통해 치안 서비스의 수준을 균등하게 유지한다.

 

● 지역의 평온은 자치경찰이 책임져야

영국과 같은 전형적인 자치경찰제와는 거리가 먼 현재의 제도를 개선하려면 자치경찰공무원의 채용과 국가경찰사무의 대폭적인 자치경찰사무로의 이관, 중앙정부가 갖는 국세징수권의 일부를 지방세로 전환, 자치경찰 예산확보 등의 작업이 필수적이다. 경찰법, 경찰공무원법 및 정부조직법 등의 대대적인 정비도 요구된다. 그러나 무엇보다 경찰이 치안서비스 조직이라는 인식의 전환이 모두에게 가장 먼저 필요하다.





[교수님 추천해주세요] 에밀 아자르, ‘자기 앞의 생’ 계명대신문사로부터 이 글을 써 달라는 부탁을 받았을 때, 대학 방송국 활동을 하던 시절이 떠올라 잠깐 마음이 두근거렸습니다. 대학생에게 권하는 한 권을 고르는 건 정말 어려운 일이지만, 여러분과 같은 대학생일 때 제가 제일 좋아했던 소설은 틀림없이 에밀 아자르의 ‘자기 앞의 생’이었습니다. 책을 펼치면 어느새 나는 프랑스 벨빌 거리 어느 골목, 엘리베이터가 없는 건물 7층 계단에 걸터앉아 있습니다. 살찌고 병이 든 로자 아줌마에게는 힘이 부치는 계단입니다. 모모는 그녀가 자기를 돌봐주는 대신 누군가가 돈을 지불하고 있다는 사실을 알고 충격을 받습니다. 로자 아줌마는 그저 나를 사랑하기 때문에 돌봐주는 줄 알았기에 밤새도록 울고 또 울었습니다. 빅토르 위고를 좋아하는 하멜 할아버지는 길에서 양탄자를 팝니다. “할아버지, 사람은 사랑 없이도 살 수 있나요.” 할아버지는 그렇다고 말하며 부끄러운 듯 고개를 숙입니다. 유태인 수용소에서 살아나온 로자 아줌마는 모든 위조 서류를 가지고 있습니다. 몇 대 째 순수 독일인이라는 증명서도 있습니다. 로자 아줌마는 한밤중에 겁에 질려 지하실로 숨어 들어가기도 합니다. 로자 아줌마의 병이 깊어갈수록 모모는 밤이 무서웠고, 아줌